６月４日の参議院憲法審査会で参考人質疑を行いました。議事録の速報版をアップしましたので、是非ご覧ください。
○福島みずほ君 社民党の福島みずほです。
今日は、大変示唆に富むお話、ありがとうございます。また、他の委員会との関係で順番を入れ替えていただいたことに感謝をいたします。
まず、伊藤参考人にお聞きをいたします。
伊藤参考人は、議員定数不均衡の問題に関して、原告の代理人として、弁護士として訴訟活動をやっていらして違憲というのを勝ち取っていらっしゃるわけですが、憲法を改正するに当たって、最高裁などは事情判決なども出していますが、議員定数不均衡で違憲であると言われる国会が発議をすることの問題点について、どうお考えでしょうか。
○参考人（伊藤真君） お答えします。
やはり、憲法改正の発議をする国会議員というのは、憲法の前文にもあるように、日本国民は正当に選挙された国会における代表者を通じて行動する、正当に選挙されたということが大前提であります。その正当に選挙されたというのは、まさに民主的な正当性を持った国会議員であるということが大前提だと考えます。
その民主的正当性というのは、じゃ、何なのか。国会議員の方々お一人お一人がこの国会の中においてその一票を投じられる、国会議員の中の議決での一票を投じられる、その一票が新しく国会議員になられた方も何年もやられている方も対等な同じ一票である、それはどうしてか。一人の国会議員の背後に同数の主権者が控えているからにほかならないわけですね。
ですから、主権者を正しく反映してその一票を国会において投じる、その言わば集合体の結果が国会の議決ということになるものですから、言わば一人の国会議員の背後にてんでばらばらな有権者がいる、言い換えれば、一票の不平等というものを前提にした上での国会における様々な権力の行使というのは、理屈の上ではやはり正当性はない。
最高裁は違憲の状態、この選挙は違憲の状態ですということをはっきり言っているわけですね。違憲状態というのはちょっと分かりにくいんですけれども、選挙が無効というところまで行く前の憲法に反する状態であるということをはっきり言っているわけですから、最高裁判所が憲法に反する状態だと指摘したその国会の中でこの改正の議論が進み、そして発議がなされるというところは、後に様々な疑問が寄せられるおそれはあるだろうと考えています。
○福島みずほ君 本日は、公務員と政治活動に関しての示唆に富むお話、大変ありがとうございます。
愛敬参考人にお聞きをいたします。
塩野宏さん、行政法の大家ですが、やはり公務員法上の政治的行動の制限規定の合憲性が疑わしいと、先ほども説明をしていただきました。ですから、本来は、国民投票において公務員がどのような政治活動ができるか、国家公務員法、地方公務員法がこれで本当にいいのか、意見表明も含め、何をどこまで保障するのかということを根本的に議論すべきだと私は思っております。
ただ、今回の改正法案は検討規定を置いて、こうこうこうこうこういうことに関しての規制の在り方について検討を加え、必要な法制上の措置を講ずるものとすると書いてあります。つまり、これらの措置、検討をして措置を講じない限りは実は国民投票はできないというふうに考えますが、要するに根本的な議論を実はしていないんじゃないか、法律の条文の中に、検討を加え、必要な法律上の措置を講ずるものとするとしていることは、この法律は実は未完成の途上を言っているんじゃないかと思いますが、いかがでしょうか。
○参考人（愛敬浩二君） ありがとうございます。
そうですね、やはり、この問題を議論する際に現在の公務員法上の政治的行為の禁止を当然の前提として議論することは学説との関係でも問題があると思いますし、それからいわゆる堀越事件最高裁判決との関係でも問題があると思います。
これは参考資料の中にも載せられていますが、要するに特定の公務員に関して限定的に政治的行為を認めた最高裁判決がありますので、それは、現在の条文からは直ちに解釈が出てきにくい結論かもしれません。だけど、憲法との関係で、そういうふうに最高裁は判断しているわけですね。としますと、やはり、考え直す機会だったわけですから、公務員法上の政治的行為の禁止に関しても、国民投票運動との兼ね合いも考えつつ、再検討が必要だったのではないかと思います。
と申しますのは、再検討をしなかったので、切り分け論というのが非常に具体的に分かりにくくなってきているという状況があるのではないかと思いました。先ほど大西参考人も、切り分け論は取れないから基本的には全面的に禁止という方向でいけばいいという結論になっているようですし、切り分け論が難しいので、だから私は枝野議員と同じで全面的に開放すればいいという結論になってしまうわけですから、その辺はもう一度御検討いただけたらと私も考えております。
○福島みずほ君 伊藤参考人にお聞きをいたします。
確かに、公務員は憲法尊重擁護義務が課せられるわけですから、どのような憲法の下において自分が仕事をするのかというのは重要です。また、政治的中立性というのは個人の思想、信条に対してではなく公務に対して行われるというのは、本当にそのとおりだと思います。
ところで、今回の改正法案は、例えば、「組織により行われる勧誘運動、署名運動及び示威運動の公務員による企画、主宰及び指導並びにこれらに類する行為に対する規制の在り方について検討を加え、」というふうにしております。でも、例えば、私は、署名運動というのは独りぼっちでやる署名運動なんかないわけだし、自分の意見表明の地続きとして署名運動というのもやっぱりあるというふうに思っているんですね。また、示威運動の公務員による企画と言うが、二人以上でこういうことをじゃ駅前で街頭演説しようか、あるいは働きかけようかというのだって、署名集めようかというのだってあっていいしと思っているんです。
ですから、まだ、この法律案が仮に成立したとしても、これらの件の検討というのがこれからあるわけですが、この検討の中身について御教示いただけたらと思います。
○参考人（伊藤真君） お答えします。
やはり、賛成、反対の投票をし又はしないように勧誘するという運動行為は許されるわけですから、その勧誘ということの具体的な内容として挙げられているのは、署名運動ですとか、また企画等々、それを主宰するということ、そことの言わば区別は非常に難しい。そして、市民としてそういう活動をするということは、基本的には原則やはり自由でなければならぬだろう。具体的な、じゃ、その弊害や危険性がどこまで言わば予測されるのか、その立法事実をより具体的、明確に出して議論がなされなければ、ここは安易に規制をするべきではないというふうに考えています。
○福島みずほ君 戦後日本の政治は、自民党政治は、集団的自衛権の行使は違憲であるということを確立したものとして政治を行ってきました。日本の国民もそれを支持してきたというふうに考えております。現在でも、内閣法制局長官も、集団的自衛権の行使は違憲であると明言をしております。
この集団的自衛権の行使を解釈改憲で認めることについて、伊藤参考人、愛敬参考人、どうお考えか。
私自身は、合憲の集団的自衛権の行使と違憲の集団的自衛権の行使を発生させるということになれば、結局歯止めがなくなる。時の政府が、ここまでは合憲です、ここまでは認めましょうというふうになれば、結局、憲法による縛りというのはなくなってしまうんではないかと思っています。
ライプニッツの行政裁判所は、ライオンに対して鎖を掛けている。それは何か。権力は鎖を掛けなければならない。それは、法の支配というのは権力に対して、まあライオンと言うとあれですが、ライオンに対して鎖を掛けるというのは憲法なわけで、合憲、違憲の区別が時の政府によって動いていくということは憲法そのものを破壊すると思いますが、この点についてそれぞれいかがでしょうか。
○参考人（伊藤真君） 御指摘のように、これまでの政府の解釈、それから憲法学の定説としまして、集団的自衛権の行使は現行憲法上許されない。平たく言えば、海外で自衛隊が武力行使することはできないんだと明確な歯止めがありました。やはり、日本が武力攻撃を受けたときにあくまでも例外として個別的自衛権の発動が許されるだけだ。その明確な歯止めがあったところを、集団的自衛権の行使を、仮に限定的であったとしてもそれを許してしまうということになると、限定というのは時の政府がやっぱり限定するだけなことになりますから、事実上、その政権の考え方によって幾らでもその限定の歯止めというものは緩やかになる。言い換えれば、限定はないに等しいということになります。まさに、この国の基本的な平和主義に関する考え方、形が変わってしまうということになりますから、先ほど申し上げたとおり、この解釈の、内閣の解釈の変更によってそのような大きな変更を行うということは立憲主義の観点からあってはならないことであると考えています。
○参考人（愛敬浩二君） 私も、解釈によって集団的自衛権行使に踏み切るということに関しては解釈の限界を超えているのではないかと思いますが、付け加えますと、従来の政府解釈、内閣法制局の解釈に関して、もう迷宮のようだ、ラビリンスのようだと批判されてきたと思うんですが、この度、限定的に集団的自衛権行使を解禁するという方向で議論し始めているので、更にラビリンスが深まったのではないかという印象を持っております。
このように重大な政策上の変化をそういう形で更に進めるということに関して、是非御検討をいただければと思っております。
○福島みずほ君 イラク特措法に関して、社民党は反対だったんですが、時の小泉政権、小泉総理は、非戦闘地域、武力行使はしないということで自衛隊の派遣が行われました。ぎりぎり首の皮一枚、武力行使をしないということで派遣をしたわけですが、このイラク派遣された自衛隊の問題に関して、御存じ、名古屋地裁、名古屋高裁で裁判が行われました。名古屋高裁は、御存じのとおり、イラク特措法に基づいて自衛隊が行った行為、米軍や武器を運ぶという行為は違憲であるという判決の中身があります。ですから、戦闘行為が行われ、それの直接戦闘行為を行わなくても、その武器を供給する、あるいはそれを支援する後方支援というのは、これはやっぱり集団的自衛権の行使と極めて問題があり、違憲だというふうに私は思いますが、この点について、伊藤参考人、愛敬参考人、いかがでしょうか。
○参考人（伊藤真君） このイラク特措法に基づく自衛隊の派遣に関しては、御指摘のように、名古屋高裁で憲法違反である判決が出ています。やはり、そこでは後方支援という名の下で実質的には武力行使、それと一体化するような結果を招いてしまっているではないかと。国会の議論の中では、例えば航空自衛隊は国連職員、復興支援物資を運んでいるというような話ではありましたが、実質的には、実際は武装した米軍兵士を大量に運んでいた、そういった事実を基にしながら違憲の判決が出たわけであります。
まさに、ここは海外で日本が武力行使をしないという、その歯止めを乗り越えてしまったところだというので憲法違反と考えますが、私は、この問題自体が問題ではあるんですが、それ以上に、ここの部分について検証が何もなされていない。このイラクへの自衛隊の派遣について、あれはどうだったんだ、特にアメリカからの情報、大量破壊兵器がイラクにはある、テロリストと結び付いている、そういう様々な、今からは多くの国々が間違った情報だったと考えているその情報に基づいて、それを念頭に置いて意思決定がなされてしまったことも含めて、このイラクの問題については、きちっと国として検証をしていかなければいけないんだろうと思っています。それが何もなされないまま今こうした安全保障の議論が進んでいってしまうということに大変問題を感じています。
○参考人（愛敬浩二君） 自衛隊のイラク派遣に関しましては、大過なくというんでしょうか、現地の人を殺傷することもなく、それから自衛隊員に被害者が出ることなく、犠牲者が出ることなく、日本に戻って来られたということは私は非常に良かったことだと思っております。
それが可能であった一つの理由というのは、やはり従来の政府解釈の延長線上で、いわゆる武力行使の一体化論ですね、武力行使と一体化する形での活動はできない、よって、戦闘地域には入れないという一種の歯止めがあったからというのは大きかったのではないかと思うわけなのですが、これはあくまでも、先ほど名古屋高裁判決の話も出ましたけれども、名古屋高裁判決でイラク派遣に関してあのような判決が出たのは、これは従来の政府解釈を前提にしているからあのような判決が出たわけですので、今回のように、もし政府解釈が変更されて戦闘地域でも活動ができるようになれば、もう名古屋高裁のような判決も出なくなるかもしれませんし、また、次の派遣の際には、より難しい選択というんでしょうか、無事に終わったイラク派遣とは違う問題を国民が真剣に考えなければいけなくなるかもしれないと思いますので、そういう重大な変更は、やはり単なる政府の解釈の変更で行うべきではないと考えております。
○福島みずほ君 どうもありがとうございました。
○福島みずほ君 社民党の福島みずほです。
今日は、大変示唆に富むお話、ありがとうございます。また、他の委員会との関係で順番を入れ替えていただいたことに感謝をいたします。
まず、伊藤参考人にお聞きをいたします。
伊藤参考人は、議員定数不均衡の問題に関して、原告の代理人として、弁護士として訴訟活動をやっていらして違憲というのを勝ち取っていらっしゃるわけですが、憲法を改正するに当たって、最高裁などは事情判決なども出していますが、議員定数不均衡で違憲であると言われる国会が発議をすることの問題点について、どうお考えでしょうか。
○参考人（伊藤真君） お答えします。
やはり、憲法改正の発議をする国会議員というのは、憲法の前文にもあるように、日本国民は正当に選挙された国会における代表者を通じて行動する、正当に選挙されたということが大前提であります。その正当に選挙されたというのは、まさに民主的な正当性を持った国会議員であるということが大前提だと考えます。
その民主的正当性というのは、じゃ、何なのか。国会議員の方々お一人お一人がこの国会の中においてその一票を投じられる、国会議員の中の議決での一票を投じられる、その一票が新しく国会議員になられた方も何年もやられている方も対等な同じ一票である、それはどうしてか。一人の国会議員の背後に同数の主権者が控えているからにほかならないわけですね。
ですから、主権者を正しく反映してその一票を国会において投じる、その言わば集合体の結果が国会の議決ということになるものですから、言わば一人の国会議員の背後にてんでばらばらな有権者がいる、言い換えれば、一票の不平等というものを前提にした上での国会における様々な権力の行使というのは、理屈の上ではやはり正当性はない。
最高裁は違憲の状態、この選挙は違憲の状態ですということをはっきり言っているわけですね。違憲状態というのはちょっと分かりにくいんですけれども、選挙が無効というところまで行く前の憲法に反する状態であるということをはっきり言っているわけですから、最高裁判所が憲法に反する状態だと指摘したその国会の中でこの改正の議論が進み、そして発議がなされるというところは、後に様々な疑問が寄せられるおそれはあるだろうと考えています。
○福島みずほ君 本日は、公務員と政治活動に関しての示唆に富むお話、大変ありがとうございます。
愛敬参考人にお聞きをいたします。
塩野宏さん、行政法の大家ですが、やはり公務員法上の政治的行動の制限規定の合憲性が疑わしいと、先ほども説明をしていただきました。ですから、本来は、国民投票において公務員がどのような政治活動ができるか、国家公務員法、地方公務員法がこれで本当にいいのか、意見表明も含め、何をどこまで保障するのかということを根本的に議論すべきだと私は思っております。
ただ、今回の改正法案は検討規定を置いて、こうこうこうこうこういうことに関しての規制の在り方について検討を加え、必要な法制上の措置を講ずるものとすると書いてあります。つまり、これらの措置、検討をして措置を講じない限りは実は国民投票はできないというふうに考えますが、要するに根本的な議論を実はしていないんじゃないか、法律の条文の中に、検討を加え、必要な法律上の措置を講ずるものとするとしていることは、この法律は実は未完成の途上を言っているんじゃないかと思いますが、いかがでしょうか。
○参考人（愛敬浩二君） ありがとうございます。
そうですね、やはり、この問題を議論する際に現在の公務員法上の政治的行為の禁止を当然の前提として議論することは学説との関係でも問題があると思いますし、それからいわゆる堀越事件最高裁判決との関係でも問題があると思います。
これは参考資料の中にも載せられていますが、要するに特定の公務員に関して限定的に政治的行為を認めた最高裁判決がありますので、それは、現在の条文からは直ちに解釈が出てきにくい結論かもしれません。だけど、憲法との関係で、そういうふうに最高裁は判断しているわけですね。としますと、やはり、考え直す機会だったわけですから、公務員法上の政治的行為の禁止に関しても、国民投票運動との兼ね合いも考えつつ、再検討が必要だったのではないかと思います。
と申しますのは、再検討をしなかったので、切り分け論というのが非常に具体的に分かりにくくなってきているという状況があるのではないかと思いました。先ほど大西参考人も、切り分け論は取れないから基本的には全面的に禁止という方向でいけばいいという結論になっているようですし、切り分け論が難しいので、だから私は枝野議員と同じで全面的に開放すればいいという結論になってしまうわけですから、その辺はもう一度御検討いただけたらと私も考えております。
○福島みずほ君 伊藤参考人にお聞きをいたします。
確かに、公務員は憲法尊重擁護義務が課せられるわけですから、どのような憲法の下において自分が仕事をするのかというのは重要です。また、政治的中立性というのは個人の思想、信条に対してではなく公務に対して行われるというのは、本当にそのとおりだと思います。
ところで、今回の改正法案は、例えば、「組織により行われる勧誘運動、署名運動及び示威運動の公務員による企画、主宰及び指導並びにこれらに類する行為に対する規制の在り方について検討を加え、」というふうにしております。でも、例えば、私は、署名運動というのは独りぼっちでやる署名運動なんかないわけだし、自分の意見表明の地続きとして署名運動というのもやっぱりあるというふうに思っているんですね。また、示威運動の公務員による企画と言うが、二人以上でこういうことをじゃ駅前で街頭演説しようか、あるいは働きかけようかというのだって、署名集めようかというのだってあっていいしと思っているんです。
ですから、まだ、この法律案が仮に成立したとしても、これらの件の検討というのがこれからあるわけですが、この検討の中身について御教示いただけたらと思います。
○参考人（伊藤真君） お答えします。
やはり、賛成、反対の投票をし又はしないように勧誘するという運動行為は許されるわけですから、その勧誘ということの具体的な内容として挙げられているのは、署名運動ですとか、また企画等々、それを主宰するということ、そことの言わば区別は非常に難しい。そして、市民としてそういう活動をするということは、基本的には原則やはり自由でなければならぬだろう。具体的な、じゃ、その弊害や危険性がどこまで言わば予測されるのか、その立法事実をより具体的、明確に出して議論がなされなければ、ここは安易に規制をするべきではないというふうに考えています。
○福島みずほ君 戦後日本の政治は、自民党政治は、集団的自衛権の行使は違憲であるということを確立したものとして政治を行ってきました。日本の国民もそれを支持してきたというふうに考えております。現在でも、内閣法制局長官も、集団的自衛権の行使は違憲であると明言をしております。
この集団的自衛権の行使を解釈改憲で認めることについて、伊藤参考人、愛敬参考人、どうお考えか。
私自身は、合憲の集団的自衛権の行使と違憲の集団的自衛権の行使を発生させるということになれば、結局歯止めがなくなる。時の政府が、ここまでは合憲です、ここまでは認めましょうというふうになれば、結局、憲法による縛りというのはなくなってしまうんではないかと思っています。
ライプニッツの行政裁判所は、ライオンに対して鎖を掛けている。それは何か。権力は鎖を掛けなければならない。それは、法の支配というのは権力に対して、まあライオンと言うとあれですが、ライオンに対して鎖を掛けるというのは憲法なわけで、合憲、違憲の区別が時の政府によって動いていくということは憲法そのものを破壊すると思いますが、この点についてそれぞれいかがでしょうか。
○参考人（伊藤真君） 御指摘のように、これまでの政府の解釈、それから憲法学の定説としまして、集団的自衛権の行使は現行憲法上許されない。平たく言えば、海外で自衛隊が武力行使することはできないんだと明確な歯止めがありました。やはり、日本が武力攻撃を受けたときにあくまでも例外として個別的自衛権の発動が許されるだけだ。その明確な歯止めがあったところを、集団的自衛権の行使を、仮に限定的であったとしてもそれを許してしまうということになると、限定というのは時の政府がやっぱり限定するだけなことになりますから、事実上、その政権の考え方によって幾らでもその限定の歯止めというものは緩やかになる。言い換えれば、限定はないに等しいということになります。まさに、この国の基本的な平和主義に関する考え方、形が変わってしまうということになりますから、先ほど申し上げたとおり、この解釈の、内閣の解釈の変更によってそのような大きな変更を行うということは立憲主義の観点からあってはならないことであると考えています。
○参考人（愛敬浩二君） 私も、解釈によって集団的自衛権行使に踏み切るということに関しては解釈の限界を超えているのではないかと思いますが、付け加えますと、従来の政府解釈、内閣法制局の解釈に関して、もう迷宮のようだ、ラビリンスのようだと批判されてきたと思うんですが、この度、限定的に集団的自衛権行使を解禁するという方向で議論し始めているので、更にラビリンスが深まったのではないかという印象を持っております。
このように重大な政策上の変化をそういう形で更に進めるということに関して、是非御検討をいただければと思っております。
○福島みずほ君 イラク特措法に関して、社民党は反対だったんですが、時の小泉政権、小泉総理は、非戦闘地域、武力行使はしないということで自衛隊の派遣が行われました。ぎりぎり首の皮一枚、武力行使をしないということで派遣をしたわけですが、このイラク派遣された自衛隊の問題に関して、御存じ、名古屋地裁、名古屋高裁で裁判が行われました。名古屋高裁は、御存じのとおり、イラク特措法に基づいて自衛隊が行った行為、米軍や武器を運ぶという行為は違憲であるという判決の中身があります。ですから、戦闘行為が行われ、それの直接戦闘行為を行わなくても、その武器を供給する、あるいはそれを支援する後方支援というのは、これはやっぱり集団的自衛権の行使と極めて問題があり、違憲だというふうに私は思いますが、この点について、伊藤参考人、愛敬参考人、いかがでしょうか。
○参考人（伊藤真君） このイラク特措法に基づく自衛隊の派遣に関しては、御指摘のように、名古屋高裁で憲法違反である判決が出ています。やはり、そこでは後方支援という名の下で実質的には武力行使、それと一体化するような結果を招いてしまっているではないかと。国会の議論の中では、例えば航空自衛隊は国連職員、復興支援物資を運んでいるというような話ではありましたが、実質的には、実際は武装した米軍兵士を大量に運んでいた、そういった事実を基にしながら違憲の判決が出たわけであります。
まさに、ここは海外で日本が武力行使をしないという、その歯止めを乗り越えてしまったところだというので憲法違反と考えますが、私は、この問題自体が問題ではあるんですが、それ以上に、ここの部分について検証が何もなされていない。このイラクへの自衛隊の派遣について、あれはどうだったんだ、特にアメリカからの情報、大量破壊兵器がイラクにはある、テロリストと結び付いている、そういう様々な、今からは多くの国々が間違った情報だったと考えているその情報に基づいて、それを念頭に置いて意思決定がなされてしまったことも含めて、このイラクの問題については、きちっと国として検証をしていかなければいけないんだろうと思っています。それが何もなされないまま今こうした安全保障の議論が進んでいってしまうということに大変問題を感じています。
○参考人（愛敬浩二君） 自衛隊のイラク派遣に関しましては、大過なくというんでしょうか、現地の人を殺傷することもなく、それから自衛隊員に被害者が出ることなく、犠牲者が出ることなく、日本に戻って来られたということは私は非常に良かったことだと思っております。
それが可能であった一つの理由というのは、やはり従来の政府解釈の延長線上で、いわゆる武力行使の一体化論ですね、武力行使と一体化する形での活動はできない、よって、戦闘地域には入れないという一種の歯止めがあったからというのは大きかったのではないかと思うわけなのですが、これはあくまでも、先ほど名古屋高裁判決の話も出ましたけれども、名古屋高裁判決でイラク派遣に関してあのような判決が出たのは、これは従来の政府解釈を前提にしているからあのような判決が出たわけですので、今回のように、もし政府解釈が変更されて戦闘地域でも活動ができるようになれば、もう名古屋高裁のような判決も出なくなるかもしれませんし、また、次の派遣の際には、より難しい選択というんでしょうか、無事に終わったイラク派遣とは違う問題を国民が真剣に考えなければいけなくなるかもしれないと思いますので、そういう重大な変更は、やはり単なる政府の解釈の変更で行うべきではないと考えております。
○福島みずほ君 どうもありがとうございました。
